Begrenzte Freiheit über den Wolken: Die Luftfahrt wird Teil des europäischen Emissionshandels

"Begrenzte Freiheit über den Wolken: Die Luftfahrt wird Teil des Europäischen Emissionshandels" war das Thema des 20. Climate Talks, zu dem Dr. Camilla Bausch und Benjamin Görlach vom Ecologic Institut sowie Dr. Susanne Dröge von der Stiftung Wissenschaft und Politik am 21. November 2011 eingeladen haben.

Die Luftfahrt verursacht zwar noch einen kleinen Teil der EU-weiten Treibhausgasemissionen. Aber im Unterschied zu anderen Branchen wachsen ihre Emissionen rasant. Bis vor kurzem waren die Treibhausgasemissionen aus der Luftfahrt zudem nicht reguliert. Stattdessen legt das Kyoto-Protokoll fest, dass die Internationale Organisation für zivile Luftfahrt (ICAO), eine Lösung für die wachsenden Emissionen verhandeln soll. Dieser Aufforderung kam die ICAO jedoch nicht nach: Da einige Akteure jeglichen Fortschritt blockierten, verstrichen zehn Jahre Verhandlungen ohne nennenswerte konkrete Ergebnisse.

In Anbetracht dessen beschloss die EU, ab 2012 den Flugverkehr von und nach Europa in den EU-weiten Handel mit Treibhausgasemissionen einzubeziehen. Erfasst werden alle Flüge, die auf einem Flughafen in der EU starten oder landen - unabhängig davon, in welchem Land die Airline registriert ist. Die EU betritt damit juristisches Neuland, denn sie reguliert damit auch Emissionen, die außerhalb der EU entstehen.

Der Climate Talk diskutierte die daraus hervorgehenden administrativen, rechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Fragen. Eröffnet wurde die Diskussion durch Impulsreferate von Olaf Hölzer-Schopohl (Umweltbundesamt/DEHSt), Hans-Werner Polzin (Deutsche Lufthansa), Larry Wright (US-Botschaft) und Maike Söker (Bundesumweltministerium).

Herr Olaf Hölzer-Schopohl vom Umweltbundesamt stellte in seinem Vortrag dar, wie die Einbeziehung des Flugverkehrs aus Sicht der zuständigen Behörde praktisch funktioniert. Er betonte, dass die Richtlinie zur Einbeziehung des Fluchtverkehrs bereits 2008 beschlossen wurde und seit 2009 geltendes Recht ist. Die Luftverkehrsunternehmen hätten die Regulierung grundsätzlich akzeptiert und zeigten sich sehr kooperativ. Nur einzelne Betreiber sind ihren Pflichten nicht nachgekommen, diese machen aber weniger als 1 Prozent der Emissionen des Sektors aus. Fast alle Luftverkehrsunternehmen haben dagegen ihre Verpflichtungen erfüllt und entsprechende Konzepte und Daten übermittelt. Die DEHSt hat anhand eines EU-weiten Benchmarks die kostenlose Zuteilung errechnet, und wird die entsprechenden Emissionsberechtigungnen demnächst auf die Betreiberkonten übertragen. Zur administrativen Abwicklung wurden weitgehend die Regelungen aus dem stationären Sektor für den Flugverkehr übernommen.

Hans-Werner Polzin von der Deutschen Lufthansa erläuterte wie sich die Deutsche Lufthansa auf den Emissionshandel einstellt und welche Schwierigkeiten sich aus der Einbeziehung ergeben. Zunächst betonte er den beträchtlichen Aufwand, der durch die Umsetzung des Emissionshandels entsteht. Er kritisierte, dass es durch die Komplexität des Marktes und das spekulative Verhalten einiger Akteure zu erheblichen Preisbewegungen komme. Dies beeinträchtige die Planungssicherheit, und mache ein umfangreiches Risikomanagement nötig. Allgemein bestünden noch viele Unsicherheiten, etwa durch das ausstehende EuGH-Urteil zum Emissionshandel, oder durch das politische Umfeld, bis hin zum Risiko, dass Drittstaaten aus Protest Maßnahmen gegen EU-Airlines ergreifen.

Larry Wright von der amerikanischen Botschaft in Berlin bewertete die Einbeziehung von Luftverkehrsunternehmen aus dem Nicht-EU-Ausland als falsche Politik für ein richtiges Ziel. Aus US-Sicht sei die Einbeziehung des Luftverkehrs in den europäischen Emissionshandel eine einseitige Maßnahme. Als globales Problem erforderten die Emissionen aus der Luftfahrt auch eine globale Lösung. Eine solche könnte die ICAO erarbeiten. Er wies auf das Risiko hin, dass die Einbeziehung amerikanischer Airlines in den Emissionshandel zu einem Handelskrieg führen könnte. Er ging auch auf die politische Situation in den USA ein: im US-Repräsentantenhaus gebe es überparteilichen Protest gegen die Maßnahmen. Ein derzeit diskutierter Gesetzentwurf würde es den US-Luftfahrtunternehmen explizit verbieten, am EU-Emissionshandel teilzunehmen. Herr Wright ergänzte, dass die USA ihre Anstrengungen in der ICAO intensivieren werde, um eine globale Lösung zu finden. Bis eine globale Lösung im Rahmen der ICAO gefunden sei, solle die EU die Einbeziehung außereuropäischer Airlines aussetzen.

Meike Söker vom Bundesumweltministerium erinnerte noch einmal an die Motivation dieser Maßnahme. Es handele sich um einen mühsam ausgehandelten Kompromiss - sie war selbst an den langwierigen Verhandlungen beteiligt. Luftverkehrsunternehmen sollten einen angemessenen Beitrag zu klimapolitischen Ziele setzen, ohne dabei überfordert zu werden. Als Alternative hätten sonst andere Sektoren ihre Emissionen noch stärker mindern müssen, was weder fair noch ökonomisch effizient gewesen wäre. Nicht zuletzt habe die Industrie sich selbst ein flexibles Instrument zur Regulierung ihrer Emissionen gewünscht - alternative Maßnahmen hätten kaum weniger Protest ausgelöst. Zur Frage einer internationalen Regulierung erläuterte Frau Söker, dass die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel aus der Not heraus geboren sei. Man habe auf Fortschritte im Rahmen der ICAO gedrängt. Weil diese aber ausblieben, habe die EU handeln müssen. Sobald sich aber abzeichnet, dass die ICAO sich bewegt, wäre die EU jederzeit verhandlungsbereit, um ihr Modell in ein ICAO-weites Handelssystem zu überführen.

Die anschließende, lebhafte Diskussion richtete sich auf die Bedeutung der Einbeziehung in den europäischen Emissionshandel und die Schwierigkeiten, die mit der Umsetzung verbunden sind. So wurde diskutiert, wie groß die Belastung der Luftfahrtunternehmen tatsächlich ausfiele. Durch die kostenlose Zuteilung könnte diese Belastung zunächst geringer als erwartet sein: wie viel die Unternehmen tatsächlich zahlen müssen, hänge stark davon ab, in welchem Umfang sie die Kosten der Emissionsberechtigungen auf den Preis der Flugtickets umlegen können. Unter Umständen könnten den Unternehmen sogar zusätzliche Einnahmen ("windfall profits") entstehen. Ob diese Möglichkeit besteht, blieb jedoch umstritten.

Ebenfalls umstritten waren die Wettbewerbseffekte für die Luftfahrt. Studien hätten gezeigt, dass es zu keinen starken Wettbewerbsschwankungen kommen werde, da die außereuropäischen Wettbewerber dem System ebenso unterliegen wie europäische Airlines. Mögliche Wettbewerbsnachteile können allerdings bei interkontinentalen Umsteigeverbindungen entstehen, wenn Passagiere statt europäischen Hubs arabische oder asiatische Flughäfen zum Umsteigen nutzen.

Unstrittig war, dass die Kosten des Fliegens durch die Maßnahme insgesamt steigen werden. Die tatsächlichen Mehrkosten pro Flug könnten jedoch gering ausfallen: für einen innereuropäischen Flug dürften diese durchschnittlich um 1? steigen, für eine Langstrecke dagegen könnten diese aber 20-40? pro Ticket ausmachen. Ein Branchenvertreter erklärte, dass die deutschen Luftverkehrsunternehmen in der gegenwärtigen Situation die Leidtragenden sein könnten, wenn andere Länder aus politischen Gründen Maßnahmen gegen europäische Airlines ergreifen, etwa indem sie Überflugsrechte für diese verteuern. Andere Teilnehmer stellten in Frage, ob es sich dabei um ernstzunehmende Drohungen handele, oder nicht lediglich um politisches Säbelrasseln: schließlich kooperieren die Luftfahrtunternehmen aus Drittländern bisher zum weit überwiegenden Teil, wenn auch unter Protest.

Nach der Veranstaltung wurde die angeregte Diskussion in entspannter Atmosphäre in einem nahegelegenen Restaurant fortgesetzt.